ضرورت همخوانی بودجه ۱۴۰۵ با اهداف بخش برق برنامه هفتم

قانون بودجه سنواتی، نه تنها نمایانگر اولویت‌های مالی یک سال پیش روی دولت است، بلکه نقش یک برنامه عملیاتی کوتاه مدت برای پیاده‌سازی قوانین بالادستی و حل چالش‌های انباشته گذشته را ایفا می‌کند. در میان بخش‌های مختلف اقتصادی، صنعت برق به دلیل نقشی که در تأمین امنیت انرژی، پشتیبانی از تولید و پیشران رشد اقتصادی دارد، از اهمیت والایی برخوردار است. در سال‌های اخیر این صنعت با چالش‌های عمده‌ای همچون ناترازی فزاینده میان تولید و مصرف، انباشت بدهی‌های سنگین دولت به بخش خصوصی، عدم انطباق با قوانین توسعه و نارضایتی صنعتگران و مردم از قطعی‌های مکرر برق دست به گریبان بوده و عملا به یک نقطه بحرانی رسیده است. از این رو در تمامی اقدامات و سیاستگذاری‌های پیش رو از جمله تدوین قوانین بودجه سنواتی در بخش برق، باید روندهای معیوب گذشته تا حد ممکن اصلاح شود.

با توجه به گذشت بیش از یک سال از ابلاغ قانون برنامه هفتم توسعه و عدم توجه کافی به الزامات این برنامه در قانون بودجه سال ۱۴۰۴، قانون بودجه ۱۴۰۵ ضروری است در هماهنگی کامل با اهداف و الزامات این قانون تدوین شود. از طرفی همسویی با الزامات سایر قوانین بالادستی کشور از جمله قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق و پاسخگویی به چالش‌های عمده گذشته نیز در تدوین لایحه بودجه ۱۴۰۵ باید مورد نظر قرار گیرد.

بخش اول: انطباق با الزامات قانون برنامه هفتم توسعه و قوانین دائمی

متاسفانه بسیاری از احکام قوانین برنامه‌های توسعه در سال‌های گذشته محقق نشده‌اند که نشان از عملکرد نامناسب دولت‌ها در اجرای برنامه‌ها و یا نشان از غیرواقعی و غیرعملیاتی بودن احکام صادره در قوانین برنامه توسعه محسوب می شود. البته پر واضح است که انطباق بین قوانین بودجه و قوانین برنامه توسعه از جهت همسویی سیاست‌های کوتاه‌مدت بودجه با استراتژی‌های کلان و پایدار کشور در حوزه انرژی اهمیت ویژه و قابل توجهی دارد.

رسیدن به اهداف کمی مشخص شده برای بخش برق در قانون برنامه هفتم توسعه

در فصل نهم قانون برنامه هفتم توسعه، اهداف کمی مشخصی برای بخش برق در نظر گرفته شده است که تدابیر بودجه‌ای سال ۱۴۰۵ باید به تحقق آن‌ها کمک کند. جدول شماره (۹) این ماده، اهداف کلیدی از جمله موارد زیر را تعیین کرده است:

• افزایش کل ظرفیت نامی منصوبه به ۱۲۴/۴۸۵ مگاوات

• افزایش ظرفیت منصوبه تجدیدپذیر به ۱۲۰۰۰ مگاوات

برای محقق شدن این اهداف باید حدودا سالیانه ۶۰۰۰ مگاوات به ظرفیت تولید برق کشور اضافه شود که نیازمند سرمایه‌گذاری سالیانه چهار میلیارد دلاری است! علیرغم غیرواقعی بودن این برنامه (با توجه به عملکرد دهه اخیر وزارت نیرو در توسعه ظرفیت نیروگاهی در بخش‌های مختلف) در ابتدا باید محل تامین مالی این حجم از سرمایه‌گذاری مشخص و سپس مکانیزم بازگشت سرمایه و اعتبار مورد نیاز با تخصیص مشخص و دقیق منابع در بودجه‌های سنواتی سالیانه تعیین شود.

متاسفانه تجربه گذشته حاکی از عملکرد نامناسب دولت، سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی و وزارت نیرو در ترازسازی درآمد و هزینه‌های طرح‌های سرمایه‌گذاری است که امید می رود با ایجاد مکانیزم‌های صحیح سرمایه‌گذاری و تخصیص دقیق منابع در قوانین بودجه سنوات آینده این چرخه معیوب اصلاح شود.

اصلاح نظام حکمرانی و بازار: از تصدی‌گری تا رقابت‌پذیری

ماده ۴۳ قانون برنامه هفتم توسعه به ضرورت بهبود نظام حکمرانی و ارتقای بهره‌وری در صنعت برق اشاره دارد و وزارتخانه‌های نفت و نیرو مکلف به اصلاح ساختار اداری و سازمانی با رویکرد تفکیک وظایف حاکمیتی از تصدی‌گری شده‌اند. بودجه ۱۴۰۵ باید منابع مالی لازم برای پیاده‌سازی این اصلاحات ساختاری را پیش‌بینی کند. این اقدام امری ضروری برای ورود کارآمدتر بخش خصوصی به عرصه سرمایه‌گذاری خواهد بود.

طبق بند «ب» ماده ۴۳، سهم معاملات برق در بورس باید تا پایان سال دوم برنامه به حداقل ۳۰ درصد و در انتهای برنامه به حداقل ۶۰ درصد برسد. برای این منظور ابتدا باید ساختار معیوب معاملات برق در بورس انرژی اصلاح شود. برای بالا رفتن واقعی سهم معاملات در بورس انرژی در سال ۱۴۰۵، علاوه بر اصلاح ساختاری مذکور، باید میزان اعتبار مورد نیاز و تخصیص دقیق منابع برای تامین این اعتبار مشخص شود.

مدیریت مصرف و بهینه‌سازی انرژی

قانون برنامه هفتم توسعه، نگاهی جامع به مدیریت و بهینه‌سازی مصرف انرژی دارد؛ برای مثال در این قانون تأسیس “سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی” و ایجاد “حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی” پیش‌بینی شده است. این حساب بایستی از منابعی همچون، سالانه ۱ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی و ۵ درصد از سود شرکت‌های تابعه وزارتخانه‌های نفت و نیرو تأمین شود. بودجه ۱۴۰۵ باید به طور مشخص، ردیف‌های درآمدی و هزینه‌ای این حساب را تعیین کند.

از طرفی بایستی در بودجه ۱۴۰۵، منابع مورد نیاز و سازوکارهای هوشمندسازی شبکه توزیع، به جهت ایجاد امکان رصد و کنترل دقیق مصرف برق، مشخص شود.

بخش دوم: پاسخگویی به چالش‌های گذشته و پرداخت مطالبات معوق

یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های صنعت برق، انباشت مطالبات معوق تولیدکنندگان، پیمانکاران و سرمایه‌گذاران بخش خصوصی است. این موضوع نه تنها موجب فرار سرمایه از این صنعت گردیده است، بلکه موجب بروز اختلال در انجام امور جاری شرکت‌ها از جمله نگهداشت مناسب دارایی‌ها نیز شده است. در تدوین قوانین بودجه سنوات آتی لازم است راهکاری پایدار برای حل این موضوع در نظر گرفته شود.

لزوم پرداخت کامل مطالبات معوق فعالان بخش خصوصی

مطالبات معوق فعالان صنعت برق، به ویژه بخش خصوصی، یکی از مزمن‌ترین و مخرب‌ترین مشکلات این صنعت است. این مطالبات، در قالب‌های مختلفی از جمله قراردادهای خرید برق از شرکتهای زیرمجموعه وزارت نیرو، قراردادهای سرمایه‌گذاری و قراردادهای پیمانکاری انباشته شده است. در بودجه ۱۴۰۵ باید با نگاهی واقع‌بینانه و قاطع و با استفاده از ظرفیت‌های قوانین دائمی کشور (قانون مانع زدایی از صنعت برق، قانون حمایت از صنعت برق و قانون رفع موانع تولید) راهکارهایی عملی برای تسویه کامل این بدهی‌ها از طریق تخصیص ردیف‌های بودجه‌ای مشخص و کافی برای پرداخت نقدی مطالبات، تهاتر بدهی‌های بانکی و انتشار اوراق مالی اسلامی با پشتوانه قوی و قابل معامله در بازار، ارائه شود.

در قانون بودجه ۱۴۰۴ دولت برای تادیه دیون خود به تولیدکنندگان برق، به سازوکارهایی همچون تهاتر بدهی با اموال غیرمنقول یا سهام شرکت‌های دولتی روی آورده بود. تجربه نشان می‌دهد که احکام مرتبط با مولدسازی معمولاً تحقق کمی دارند و از سوی دیگر، تهاتر بدهی‌ها با دارایی‌ها، مشکل اصلی نقدینگی در صنعت را حل نمی‌کند. صنعت برق برای توسعه و نگهداری به منابع مالی نقدی نیاز دارد و تهاتر تنها می‌تواند بار مالی را به دارایی‌های ثابت و غیرمولد تبدیل کند که مدیریت آن‌ها هزینه‌بر است.

لزوم ایجاد انضباط مالی و تضمین پرداخت به موقع

با توجه به اینکه مابه‌التفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام شده برق، با اصلاحات تعرفه‌ای اخیر از جمله ماده 3 قانون مانع‌زدایی از صنعت برق دیگر موضوعیت گذشته را ندارد، شرکت توانیر باید بتواند بدهی‌های جاری خود را از محل درآمدهای حاصل از فروش برق تسویه کند. بودجه ۱۴۰۵ باید با ایجاد انضباط مالی سختگیرانه، شرکت‌های تابعه را ملزم به پرداخت به موقع تعهدات خود به تولیدکنندگان خصوصی کند. علاوه بر این، لازم است مشابه سال ۱۴۰۴، تبصره‌ای برای جلوگیری از انباشت مطالبات بخش خصوصی از دولت و شرکت‌های تابعه تصویب شود. این حکم باید دولت و شرکت‌های وابسته را در صورت تأخیر، ملزم به پرداخت خسارت تاخیر بر اساس نرخ سود مصوب بانک مرکزی کند.

بدهی‌های ارزی و تعهدات دولت: چالش‌های سرمایه‌گذاران و صندوق توسعه ملی

یکی دیگر از مشکلات جدی صنعت برق عدم تعیین تکلیف تعهدات دولت در قراردادهای خرید تضمینی و بیع متقابل و بدهی‌های مربوط به وام‌های ارزی صندوق توسعه ملی است. بسیاری از سرمایه‌گذاران خصوصی با هدف توسعه و احداث نیروگاه‌های حرارتی، از محل صندوق توسعه ملی وام‌های ارزی دریافت کرده‌اند؛ متاسفانه به دلیل جهش نرخ ارز و استنکاف بانک مرکزی از اجرای مصوبه سال ۱۳۹۴ هیئت وزیران و عدم تکافوی درآمدهای ریالی حاصله، امکان بازپرداخت تسهیلات از سرمایه‌گذاران سلب شده است.

برای قراردادهای بیع متقابل نیز تاکنون دولت به تعهد خود مبنی بر ارائه سوخت صرفه جویی شده و یا ارائه حواله سوخت قابل معامله معادل سوخت صرفه جویی شده، عمل نکرده است.

در سال‌های اخیر این موضوعات نه تنها این شرکت‌ها را به مرحله ورشستگی رسانده است، بلکه صندوق توسعه ملی نیز به دلیل عدم بازگشت منابع، رغبتی برای اعطای تسهیلات مجدد برای طرح‌های سرمایه‌گذاری صنعت برق نداشته و درنتیجه توسعه ظرفیت نیروگاهی متوقف شده است. سرمایه‌گذاران نیز اعتماد خود را به وزارت نیرو از دست داده‌اند.

متاسفانه در قوانین بودجه سال‌های اخیر، برای حل این مشکل ردیفی در نظر گرفته نشده است؛ در بودجه سال ۱۴۰۵ باید با استفاده از ظرفیت‌های قانونی از جمله ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق برای قراردادهای خرید تضمینی و ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید برای قراردادهای بیع متقابل به طور مشخص، ردیف‌های بودجه‌ای معین برای تعیین تکلیف این بدهی‌ها و تعهدات، در نظر گرفته شود.

جمع‌بندی

بودجه ۱۴۰۵ باید فراتر از یک سند مالی سالانه، به عنوان یک برنامه عملیاتی برای اجرای اهداف بلندمدت قانون برنامه هفتم توسعه و قوانین دائمی عمل کند. برای تحقق این امر، دو محور اصلی باید مورد توجه قرار گیرد: اول، همسویی کامل با الزامات قوانین بالادستی نظیر برنامه هفتم توسعه و قوانین دائمی، به گونه‌ای که منابع و مصارف قوانین مربوطه به صورت شفاف در جداول بودجه درج شود. دوم، حل چالش‌های گذشته و فعلی صنعت برق و تسویه کامل و قاطع مطالبات بخش خصوصی از طریق ایجاد انضباط مالی و تضمین پرداخت به موقع مطالبات، پرداخت نقدی، تهاتر و انتشار اوراق مالی برای تسویه مطالبات.

بدون یک رویکرد جامع در تدوین بودجه ۱۴۰۵، طبیعتا چرخه معیوب سال‌های گذشته ادامه داشته و اصلاح نخواهد شد و صنعت برق با چالش‌های عمیق‌تری مواجه خواهد شد. از این رو، نگاهی نو به مدیریت منابع و مصارف در این بخش، ضروری به نظر می‌رسد.

اصغر اکبری

مدیر برنامه ریزی و فروش برق شرکت تولید برق ماهتاب کهنوج

منبع: نشریه نیرو و سرمایه (سندیکای شرکت‌های تولید کننده برق)